5G 이동통신 기획특집(3편)

▲ (이미지 출처: Shutterstock)

[SNS 타임즈] 5G 이동통신의 본격적인 상용화를 위한 망 구축 단계에서, 망중립성(Network Neutrality) 제도가 논란이 되고 있다.

미국은 트럼프 집권후 망중립성 제도를 폐지했지만, 국내에서는 집권 여당에서는 유지하는 정책을, 야당에서는 폐지를 주장하고 있다. 망중립성은 전통적으로 인터넷 기업에 우호적인 진보 정당이 집권하면 강화가, 통신사업자에 우호적인 보수 정당이 집권하면 약화되는 것이 일반적이었다.

KT를 비롯한 국내 이통3사들은 막대한 5G망 구축 재원 확보와 4차산업혁명 시대의 인프라로서 5G 이동망이 역할을 충실히 다 할 수 있도록 망중립성 제도의 폐지 내지는 완화를 기대하고 있다.

망중립성이란?

2019년 3월 5G 이동서비스 개시를 앞두고 망 중립성이 새로운 논란거리로 떠오르고 있다. 망 중립성은 통신사업자가 콘텐츠 사업자의 망 이용을 차단하거나 차별해서는 안 된다는 원칙을 말하는 것으로, 인터넷을 전기나 수도와 같은 공공 서비스로 보는 개념이다.

망중립성은 인터넷을 통하는 모든 트래픽을 차별하지 않고, 공정한 전달을 보장하기 위한 제도이다. 이것을 실현하기 위해 네트워크 영역과 서비스 영역을 분리해 네트워크 분야의 지배력이 서비스 분야로 전이되는 것을 방지하려는 것이다. 이로써 공정한 경쟁 환경을 조성하고, 정보통신기술 생태계의 건전하고 지속 가능한 발전 도모와 소비자 편익 및 관련 산업을 활성화하는 효과를 기대한다.

통신망을 누구나 자유롭게 이용할 권리가 있는 공공재로 볼 것인지, 아니면 통신사가 비즈니스를 위해 구축한 사유물로 볼 것인지가 관건이자 논란의 중심이다.

망중립성은 통신 정책의 양대 축인 ‘투자 촉진’과 ‘공정 경쟁’을 서로 충돌하게 만드는 이슈이다. 공정 경쟁 환경을 너무 강조하다 보면 통신망을 구축하는 통신사업자의 투자를 움츠려 들게 만들고, 역으로 통신사업자 입장을 너무 강조하다 보면 공정 환경을 훼손할 우려가 있다.

5G로 인한 망중립성 논란

5G 상용화를 앞두고 망중립성이 논란이 되는 이유를 알아본다. 2019년 3월 상용화를 앞두고 있는 5G 이동망에서는 다양하고 수많은 형태의 서비스를 동시에 수용하기 위해 네트워크 슬라이싱(Network Slicing)이라는 개념을 핵심 기술로 채택하고 있다.

인터넷 서비스의 기본 철학은 ‘최선형’(Best Effort)이다. 최선형 네트워크은 트래픽을 그 중요도나 주체와 무관하게 선입선출(FIFO) 방식으로 처리하게 되며 전송되는 데이터에 대한 품질(QoS)을 보장하지 않는다.

그러나 5G이동통신은 4차산업혁명 시대의 근간이 되는 네트워크 인프라이므로 서비스 종류나 응용 등에 따라 품질을 보장하는 관리형(QoS Managed, QoS Guaranteed)서비스가 필요하게 되는데, 이것을 기술적으로 지원하는 것이 네트워크 슬라이싱이다.

네트워크 슬라이싱은 이동통신, 초고화질 콘텐츠, 자율 주행차, 원격 의료, 사물인터넷 등 분야별 네트워크 용도를 구분해 맞춤형 서비스를 제공하는 기술이다. 즉, 물리적으로 하나의 네트워크를 논리적으로 분리된 다수의 네트워크로 만들어 개별 네트워크 특성에 맞는 맞춤형 서비스를 제공하는 기술인데, 글로벌 표준화 기구에서 5G이동통신에 포함시키려는 논의가 한창이다. 3GPP는 2019년 하반기에 네트워크 슬라이싱 상세 기능을 5G표준에 포함시키는 작업을 진행하고 있다.

5G 상용화 이후 원격 진료와 수술이 가능해지면 응급 상황에 따라 동영상이나 음성 통화 트래픽보다 원격 의료 트래픽을 먼저 처리해야 하는 경우가 발생할 수 있다. 재난과 같은 긴급 상황에서도 현장 상황 정보를 우선적으로 처리해야 할 수 있다.

하지만 망 중립성 원칙에 따르면 모든 트래픽을 차별 없이 순차적으로 전송하도록 규정하고 있다. 결국 단순한 동영상 시청과 긴급 재난 대응 서비스 트래픽 간의 중요성을 구분하지 못하게 되는 것이다.

그리고 제로 레이팅(Zero Rating)도 망 중립성과 엮이며 논란이 커지고 있다.

제로 레이팅은 통신사 혹은 콘텐츠 사업자가 비용을 지불하고, 이용자가 무료로 콘텐츠를 이용하도록 하는 서비스이다. 특정 콘텐츠만 이용요금을 차별한다는 점에서 망중립성 위반 논란이 제기된다.

제로 레이팅을 찬성하는 측에서는 요금제도의 하나로 볼 수 있고 이용자들의 부담을 경감시켜줄 수 있다고 주장하는데 비해, 반대하는 측에서는 군소 콘텐츠 사업자가 경쟁력을 잃고 도태될 것이라고 주장한다.

제로 레이팅이 통신비 인하에 도움이 된다는 점에는 다수가 공감한다. 제로 레이팅를 지지하는 진영에서는 발생할 수 있는 불공정경쟁 등 문제는 사후규제로 대응이 가능하다고 주장한다.

망중립성 재정립되어야 하는 이유

망중립성은 ‘갑’의 위치에 있는 통신사업자의 횡포를 우려해 공정 경쟁 차원에서 나온 개념으로 통신사업과 인터넷사업이 정면으로 충돌하는 사태를 해결하는 것이 최우선 과제였다. 그러나 지금은 그 역학 관계가 붕괴되고 있다. 통신시장의 중심축이 음성에서 데이터 서비스로 넘어가면서 특히 그렇다. 5G상용화를 앞두고 망중립성을 폐지하거나 완화해야 한다는 의견이 나오는 이유이다.

망중립성 논란이 벌어진 근본 원인은 '망 투자비용 분담'을 둘러싼 갈등으로 보는 시각이 우세하다. '망은 당연히 인터넷서비스제공자(ISP), 즉 통신사업자가 투자하는 것'이라는 시각 자체가 컨텐츠 제공사업자 혁신을 장려하기 위한 '망중립성 개념의 환상'이라는 것이다. 보수적 시각으로 통신사업자 주장에 동조하는 학계에서는 ISP가 인터넷 생태계에서 절대 힘의 우위를 갖던 시절을 반영한 고전적 망 중립성 개념이라고 주장한다.

거대 ISP 사업자가 망 관리 권한을 무기로 휘두른다면 이용자와 컨텐츠 제공사업자 모두 대항력을 잃고 인터넷 혁신과 개방성, 언론자유 등은 사라질 것이라는 두려움을 반영했다는 것이다.

하지만 시대가 바뀌면서 구글, 페이스북, 넷플릭스 등 글로벌 컨텐츠 제공사업자가 등장하면서 힘의 균형이 바뀌었다.

2006년 세계 시가총액 10대 기업은 마이크로소프트를 제외하고 모두 에너지와 금융 기업이었지만, 2017년에는 1위에서 5위까지가 모두 인터넷 기반의 플랫폼 기업(애플, 구글, 마이크로소프트, 아마존, 페이스북)이라는 점에서, 4차산업혁명은 ‘플랫폼 혁명’이라고 포괄할 수 있다.

플랫폼 사업자들은 디지털 경제환경에서 디지털 투자를 통해 플랫폼을 구축하고 참여자들의 정보를 자산으로 축적한다. 디지털 정보는 놔두면 버려지는 것이지만 모으고 분류하면 경제적 가치를 지니는 자산이 된다. 다양한 플랫폼 참여자가 증가할수록 그들의 행동을 예측할 수 있는 정보가치는 급등한다. 플랫폼 사업자들이 플랫폼을 운영하는데 막대한 투자를 하면서도 참여자들에게는 무료 서비스를 제공할 수 있는 이유가 디지털 자산의 정보 가치에 있다.

애플, 구글, 아마존, 페이스북 등 4개 기업의 공통점은 막강한 플랫폼을 기반으로 사업을 전개하고 있다는 것이다. 이런 상황을 보면 이제는 망중립성 보다는 오히려 플랫폼 중립성을 거론해야 하는 상황이라는 주장이 나오고 있는 이유이다.

구글, 페이스북, 아마존을 겨냥한 유럽 EU에서의 ‘디지털세’, 국내에서의 ‘구글세’ 논란이 나오는 이유는 플랫폼 기업들이 인터넷에 무임승차(Free Riding)하며 막대한 이익을 올리면서 세금까지도 제대로 내지 않는데 대한 불만 때문이다.

▲ 망중립성에 대한 통신사와 플랫폼 사업자간의 입장 차이. (출처: 조선일보)

외국의 사례

오바마 행정부 시절인 2015년 FCC는 유선 인터넷 사업자 뿐만 아니라, 무선 사업자에게도 강력한 망중립성 의무를 부과하는 오픈 인터넷 규칙을 사용하고 있었다. 그러나 트럼프 정부 출범 이후 이 기조가 뒤집혔다. FCC는 2017년 12월 유무선 인터넷 사업자를 정보 서비스 사업자로 재분류하는 ‘인터넷 자유회복(Restorating Internet Freedom)’이라는 문건을 통과시켰다. 이 조치로 유무선 인터넷 사업자에게 부과됐던 망중립성 의무는 사라지게 됐다.

전통적으로 기업의 자율성을 강조해온 공화당과, 규제의 필요성을 강조해온 민주당의 차이가 이번 망중립성 논란의 배경에 있다.

민주당 오바마 행정부의 망중립성 원칙은 통신사에 의무를 부과했다. 네트워크는 공공성을 가진 서비스이니 만큼 사용자들을 차별하지 말라고 규제했다. 반면 공화당 트럼프 행정부는 그러한 의무를 기업의 굴레로 본다. 망중립성이 통신산업의 발전을 가로막고 있다는 것이다.

2015년 오바마 행정부에서 제정된 뒤 망중립성 원칙은 2년 만에 폐기 수순을 밟게 됐다.

미국이 망중립성 원칙을 폐기하려는 이유를 놓고는 다양한 해석이 나온다. 먼저 트럼프 행정부의 국정기조인 '미국 우선주의'가 있다. 미국 우선주의 정책기조는 미국내 일자리 창출과 내수진작을 목표로 하고 있다. 대규모 인프라 투자를 통한 경기 부양을 재정 정책의 기본 방향으로 삼고 있다.

통신사는 물리적인 통신네트워크를 기반으로 하는 대표적인 내수산업을 영위한다. 땅을 파고 케이블을 포설하고, 이동통신 기지국을 세우는 일은 미국 땅에서만 가능하다. 소프트웨어를 기반으로 하는 콘텐츠와 플랫폼보다 노동집약적인 성격을 띠고 있다. 따라서 트럼프 정부 FCC의 망중립성 폐지는 자국의 통신 인프라 사업 발전과 일자리 창출, 나아가 차세대 5G 네트워크 시장 선점을 위한 경쟁력 확보의 일환으로 볼 수 있고, 이는 지난 정부와의 전략적 방향성 차이로 해석될 수 있다.

미국 망중립성 폐지는 간략하게 말해 버라이즌, AT&T 등 인터넷 서비스 제공자(ISP)가 제공하는 서비스를 미국 통신법상에서 ‘공공 서비스’가 아닌 ‘정보 서비스’로 분류하기로 결정한 것을 가리킨다. 그 결과 관할권이 FCC에서 FTC로 바뀌게 된다.

망 중립성 폐지로 규제가 약해지면서 미국 통신사들은 합법적으로 인터넷 트래픽에 대한 우선순위를 부여할 수 있고 특정 서비스를 차단할 수도 있다. 가령 통신사가 SNS 등의 서비스 속도를 느리게 하거나 망 사용시 추가 요금을 내도록 하는 것이 가능해진 것이다.

망중립성 폐지로 ISP들에게 부과되었던 트래픽 ‘차별금지’, ‘차단 금지’ 의무는 사라졌지만, ‘망투명성 관리’ 원칙은 그대로 남아있기 때문에 ISP들을 견제할 수단이 완전히 사라진 것은 아니다.

웹 창시자 팀 버너스 리는 미국의 망중립성 폐지안에 대해 “이번 일은 인터넷에게 재앙이 될 것”라며 강력히 반대했다. 또한 “1989년 월드와이드웹(WWW)을 처음 만들었을 때부터 인터넷은 수수료를 지불하거나 누군가의 허가를 맡아야 할 필요가 없었다”고 말했다.

트럼프 정부의 망중립성 폐지 조치 이후 인터넷 사업자와 시민단체를 중심으로 거센 반대 운동이 이어지고 있다. 각 주 정부들 역시 연방정부 결정에 반발해 자체적으로 망중립성 관련 법안을 만들고 있다.

마이크로소프트와 아마존 등 IT기업들을 포함하고 있는 워싱턴주를 시작으로 캘리포니아주, 커넥티컷주, 매릴랜드주 등도 망중립성 보호 법안을 추진하고 있다. 주정부의 망중립성 보호 법안 제정에 대해 FCC와 통신사업자들의 제소가 예정돼 법정 공방으로 이어질 것으로 보인다.

이에 비해 유럽연합은 강력한 망중립성 규제를 유지하면서, 5G 신기술이 망중립성에 미치는 영향을 현재 검토하고 있다.

▲ FCC는 2017년 12월 14일 투표를 통해 인터넷 ‘망 중립성(Net Neutrality)’ 원칙을 폐기했다. 망 중립성 원칙은 오바마 대통령 시절인 2015년 제정됐지만, 이번에는 총 5명의 위원 중 공화당 추천 위원 3명의 찬성으로 폐지되게 됐다. ‘인터넷’ 서비스를 ‘공공서비스(타이틀 2)’에서 ‘정보 서비스(타이틀 1)’로 성격을 바꾸며 시장 경쟁에 맡기는 형식이 된 것이다.(출처: ‘미국 교회와 사회’ 홈페이지)

망중립성 정책의 합리적 개편 여부는 5G 이동통신을 넘어 4차산업혁명 성공을 위한 전제조건이다. 망중립성 정책이 4차산업혁명의 중추신경이 될 5G 투자와 새로운 서비스 출현을 가로막는 걸림돌이 될 것이라는 우려가 적지 않다.

4차산업혁명의 중추신경 역할을 할 5G 시대에 걸맞게 망중립성 가이드라인에 대한 전면 개편을 서둘러야 한다는 목소리가 커지고 있는 이유이다.

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